黄南州人民政府副州长  多杰

      一、全州农牧区社会保障工作存在的问题
　　（一）劳动力资源和劳动就业结构失衡。 “有事没人干，有人没事干”的现象比较突出。究其原因，虽然农牧区剩余劳动力和外地劳工向城镇的流入，提供了丰富的劳动力资源，但是管理人员、技术人员，特别是营销人员短缺。就以同仁地区的农村为例，大多数农民群众为热贡艺术从业人员，他们既是生产者、又是销售者，还担负着产品的宣传推介、市场拓展等职责，整体文化水平低下，缺乏相应的营销策略培训，除产品原始加工环节需按市场导向原则和文化取向原则急待培训和规范外，管理、销售、宣传、服务等环节专业从业人员几乎为零，使得就业结构僵化，就业人员年龄结构断层问题日显突出，这也是制约热贡文化产业目标市场拓展的重要因素之一。另外，被征地农民以及进入城镇户籍人员是就业中的弱势群体，由于整体素质较低、技能单一、年龄偏大，与其他群体相比，就业的竞争力不强，再就业存在较大的压力。同时，女性从业者是劳动力资源中的一个特殊弱势群体，由于近几年来，劳动力资源长期供过于求，加上女性自身的生理特点、对工作的适应性和传统的就业观念（如：不许女性从事唐卡绘制等），女性就业相对困难的现象不容忽视。
　　（二）劳动力市场导向机制不够到位。现阶段的劳动力市场主要集中在城镇，其市场服务对象是求职人员与用人单位，其中就包括农牧区的富余劳动力。但目前我州劳动力市场网络不够健全，信息传递相对滞后，现有的劳动力市场和人才市场各行其道，在一定程度上影响供需双方对就业有效供求信息的获取。
　　（三）社会保障覆盖面有待进一步拓展。近年来，全州上下认真贯彻就业和社会保障的有关政策，“两个确保”和“三条保障线”得到了较好的落实，社会保障体系的框架得到不断健全完善，但社会保障范围小，覆盖面窄。目前，对农村来讲社会保障比较好的仅限于“五保”老人、残疾人、特困户等特殊群体，而且标准普遍较低，对大部分困难或比较困难的农牧民群众的社会保障比较弱或基本没有。目前，我州推行开的农村社保项目唯有农村合作医疗，其资金主要来源于个人自筹和财政补助。在社保基金筹措过程中由于农牧区整体缺乏集体经济，还不能完全推行国家、集体、个人一起上的基金筹措方式，特别是在农村，集体收入几乎为零，致使全州农村社保工作受资金制约而发展不平衡。同时，保险基金的收入和合理支出使用还不够到位。在大多数农牧民和进城入镇农牧民的意识中医疗保险不如工伤、生育、养老保险等险种，让他们觉得可能“不受益”，没有必要参加这些保险。农村牧区养老保险工作在全国虽然正在开展试点工作。在调研中发现：大多数农牧户养儿防老的观念根深蒂固，认为，作为儿女为双亲养老送终，本是天经地义的事，没有必要参加养老保险。正是这种观念的制约，加之个别地区原来的试点工作未得到成功推行，使得农牧区养老保险工作的推行形成了一定的障碍。同时，农牧区养老保险投保人数多、涉及面广、投保数额大，加之地方财政、集体经济困难等因素影响，使得农牧区养老保险制度需要在建设社会主义新农村新牧区进程中积极探索，建立符合地区实际的推进机制。
　　（四）社会保障工作体制需进一步理顺。目前，我州城镇社会保险制度改革在养老、医疗、失业等方面已经得到突破性进展，运作体系比较健全。现阶段整个社会保障体系应该面向全体城乡群体开放，体现城乡社会保障制度改革与各项改革的衔接，力求平衡过渡，形成具有我州特色的农牧区最低生活保障、“三无”人员集中供养、医疗、教育、住房、就业、司法、突发性灾难、特困残疾人等救助体系。然而，当前由于合作医疗保险由卫生部门管理、最低生活保障由民政部门管理、养老保险管理职能也划归不一等体制问题，影响着社会保障资源的有效整合，影响着统一受理、分层救助的新型社会救助体系的建立。同时，农村社会保障除“五保户”供养有一个专门的条例外，其它方面均无法可依，再加上农村社会保障基层工作网络尚不健全，也不同程度的影响着农村社会保障工作的开展。
　　二、关于建设社会主义新农村新牧区中关系社会保障工作的几点建议
　　建设社会主义新农村，必须按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，认真贯彻党在农牧区的一系列方针政策，特别是要以“多予”上下功夫。归根到底，就是要尊重农牧民的意愿，注重实效，着力解决农牧民生产生活中最迫切的实际问题和实际困难，关注民生、珍惜民力、尊重民权，使农牧民得到实实在在的物质利益。而就业是民生之本，社保是民生之基，是人民群众改善生活的基本前提和基本途径。做好就业和社会保障工作，不但关系着人民群众的切身利益，关系着全州改革发展稳定大局，还关系着加快建设社会主义新农村新牧区，实现全面建设小康社会的宏伟目标。重点要进一步构筑和完善好城乡统筹的就业保障、社会保险、社会救助和社会优抚福利四大体系，在全州范围内形成以就业保障为根本、社会保险和社会救助为基础、社会帮扶为补充的城乡一体的社会安全网络。
　　（一）明确指导思想，统筹城乡发展。农村社会保障体系建设应以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导,以完善健全农村五保、最低生活保障、新型合作医疗、被征地农民保障、养老保险等制度为重点,通过建立健全农村社会保障体系，使农牧区广大农牧民基本做到老有所养、贫有所济、病有所医、无依无靠者有“五保”。
　　（二）理清工作思路，强化制度建设。农村牧区社会保障体系建设的重点应该建立健全五项保障制度，也就是对农牧区最低生活保障制度、农村“五保”制度、以大病统筹为主的新型合作医疗制度、被征地农民基本生活保障制度、农村养老保险制度等五大社会保险的合一推进，做到整合资源、归类管理、广泛覆盖、互相补充、受益于民。建议，当前我们应积极探索和尝试建立“五保合一”的农牧区保障工作平台，着力要从乡镇一级尝试建立平台工作机制，然后逐步向州县两级实施职能划归和功能合并，进一步提高工作效率，有力推进农牧区社会保障工作向纵深推进。实行“五保合一”是依法行政的需要，实施保障体系的统筹管理，我们迟早要做。这不但可以避免各成体系、相互分割，还可有效降低行政成本，提高服务水平，对全面推进社会保障体系的完整化建设具有十分重要的基础性作用。在此之前，州县社保、民政、卫生、农业等部门应注重整合职能优势的发挥，明确职责，制定行之有效的操作方法和管理办法，保证社保制度的落实。具体应分层次抓好以下工作：
　　首先，要完善农村最低生活保障制度。要立足于能够解决贫困农牧民的温饱问题，制定出台农村居民最低生活保障制度，分别不同情况，确定不同的最低生活保障标准，分阶段分步骤实施。要完善农村低保投入机制，合理确定州、县、乡(镇)的资金负担比例，并加强约束，保证及时足额到位。要完善资金安全运行机制。对筹集的资金实行专户储存，专人管理，并建立审计制度和低保工作举报监督制度，确保低保资金及时发到低保对象手中。其次，要巩固提高农村“五保”制度。要认真核定五保对象，对符合供养条件的应保未保对象及时纳入保障范围。要严格执行国务院制定的“五保户”供养标准，切实增加经费投入，不断改善办院条件，努力提高办院质量和“五保”人员生活水平。再次，要完善以大病统筹为主的新型合作医疗制度。认真落实国家有关政策，全面推进以大病统筹为主的农村新型合作医疗制度，逐步提高补助标准，重点解决因病致贫、因病返贫家庭和人员的困难。要多渠道筹集资金，实行个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制。对农牧民要做好个人筹资的宣传、收缴工作，政府和乡村经济组织要适当增加投入和扶持的力度。要加强资金管理，按照以收定支、收支平衡和公开、公平、公正的原则进行管理，专户储存，专款专用。要加强农村医疗服务网络建设，强化农村医疗卫生机构的行业管理，城镇医疗机构要对口支援扶持乡镇卫生医疗站，从设备技术上结对帮扶，不断提高医疗卫生服务能力和水平，使农牧民得到较好的医疗服务。第四，要认真落实被征地农民基本生活保障制度。随着城镇化进程的加快，被征地农民逐渐增多，各级政府要认真落实相关政策，切实解决被征地农民的后顾之忧。应建立被征地农民基本生活保障资金，专项用于被征地农民的基本生活保障。要积极鼓励和帮助被征地农民再就业，同时，将被征地农民按年龄分段，实行生活补助和发放养老金的办法，落实最低生活保障。第五，要建立农村养老保险制度。实行农村养老保险制度范围大、困难多，应分别情况、区别对待、循序渐进、逐步推开。经济基础好、集体经济实力雄厚的乡、村，特别是牧区应对失去劳动能力的牧民发放养老金。进城务工的农牧民和乡镇企业的职工应通过缴纳养老保险金，纳入城镇职工基本养老保险体系；纯农户的养老保险应以家庭为主，实行个人投保和国家救助相结合，达到老有所养。
　　为了确保“五保合一”制度的顺利推进，建议，制订出台《黄南州关于加强农村牧区社会保障工作监督管理办法》，依法统一做好各项社会保险登记管理、社会保险费申报缴纳和征缴监督检查及其对社会保险基金的预算管理工作，提高基金的收缴率，建立管理部门内部监督机制、部门之间相互监督机制和社会各界共同监督机制，确保各项社会保险基金专款专用，提高各项社会保险基金的运营效力。
　　（三）突出技能培训，切实抓好就业和再就业工作。必须把促进城乡统筹就业，促进农牧区富余劳动力转移纳入到经济社会发展规划，放到党委、政府的重要议事日程，努力改善就业环境，建立有利于逐步改变城乡二元结构的就业体制。就当前来看，一要整合培训资源，建设培训基地。充分利用和有效整合各种培训资源，在现有各类培训教育机构中，择优建设一批布局合理、设施完备、师资优良、功能齐全、服务配套的农牧区劳动力素质培训基地，要打破现有的思维惯性，打破各自规划、自成体系、重复投入、互不连通的无序现状，建立起城乡劳动力职业技能培训的“互通立交桥”。二要积极顺应就业新需求，不断拓展培训内涵。按照不同行业、不同工种对从业人员基本技能的要求，重点抓好被征地农牧民、下山移民、转业农牧民、企业职工的培训，科学确定培训对象、培训规模、培训内容，增强针对性和实效性，有关部门和乡镇、社区要加强这方面的调查研究，制订详细的培训计划和方案，使就业培训与岗位需要紧密结合，以需求定培训，以输出带培训，实现办学理念市场化、办学体制多元化、办学形势多样化的目标，切实提高农牧区劳动力的综合素质和就业能力。三要加强就业服务，建立科学的培训效果评价机制。农牧民技能培训的根本目的是为了实现就业。要进一步健全农牧区劳动力就业信息服务体系，建立劳动力资源库及劳务信息的收集、储存、传递、反馈网络，充分发挥劳动力就业中介组织的作用，加强培训与用人单位及劳动力市场的对接，为农牧区劳务输出工作提供优质的服务，提高就业率和就业质量。要加强对农牧民培训就业工作的考核，改变单纯以培训人数、培训合格率为主的考核方式，建立以培训合格率、就业率与财政补贴挂钩的考核体系。各级各部门要把城乡劳动力职业技能培训作为公共财政的重要内容，确保培训经费的保障。四要继续实施“走出去”的战略，积极推进跨地区的劳务协作和劳务输出工作。要积极鼓励机关工作人员从事劳务输出，采取“借船出海”的办法，借助海东地区在内地沿海地区设立的劳务输出工作站，建立长期的劳务协作关系，积极向内地沿海地区输出劳务人员。同时，要结合本州实际，因地制宜地引导农牧区剩余劳动力，采取就近就业的办法，进城入镇从事二三产业，在增加收入的同时，有效补充劳动力资源，促进产业发展。
　　（四）着眼规范完善，启动实施农牧区养老保险制度。农牧区社会养老保险制度是我州社会养老保险制度的重要组成部分。关注18万农牧民这一庞大的弱势群体是促进城乡和谐发展的关键问题。然而，全州大多数农村牧区的基本建设和社会保障体系大都明显滞后，显而易见，城镇与农村牧区相比，农村牧区经济发展是“短腿”；农村牧区社会事业的发展，则是“短中之短”。群众观念落后，整体素质较低的农牧区现状是制约农牧区社会事业发展和城乡经济互动的主要因素。当前，我州已进入老龄化社会，全州60岁以上老年人口占总人口的10.5%。农牧区养老保障工作主要面临着农牧民认识不到位，参保愿望不强；基金筹集困难，筹措渠道狭窄；保障平台不健全，职能还需进一步理顺和完善。首先，要统一思想，加大宣传力度，加强对农牧区养老保险工作引导，实行属地化管理，采取家庭养老为主，以社会保险、社会救助、社区助老为辅的办法，逐步推进养老金的社会化发放和企业退休人员社会化管理服务。具体要通过建立示范户、建立样板村等方式，从农牧区生产力发展水平和农牧民非农牧化程度的实际出发，采取先易后难，由经济较发达地区向经济欠发达地区逐步推进，由富裕群体向广大农牧区逐步拓展的办法，使农牧区传统的“老有儿养”的养老方式向社会保险养老方式转变。其次，要着重研究制订被征地农牧民、进城务工经商人员、小城镇农转非人员和农牧区计划生育对象的养老保险办法，率先将有条件的群体和有条件的地区纳入社会养老保险体系。第三，要加大政府对农牧区养保险工作的扶持力度，鼓励有条件的地方对农牧民参保给予财政扶持，并适当调整财政支农支牧资金的支出结构，将部分扶贫补贴资金用于农牧区养老保险制度建设。同时，要进一步扶持和壮大村级集体经济组织，实行国家、集体、个人一起上的办法，拓宽养老基金筹措渠道。第四，要坚持分类实保、循序渐进、分步推进的办法，制订优先推进被征地农牧民、农民工、小城镇农转非居民、计划生育对象的社会养老保险制度的相关政策，制定优先推进城镇郊区和一些发展较快地区养老保险制度建设的相关政策，为农牧区养老保险制度的稳步推进提供有力的制度保障。最后，在农牧区养老基金的筹集、缴费标准、缴费时间、支付方式、经办机构、统筹层次及基金的安全运营管理上，要吸收城镇居民基本养老保险制度的特点，坚持个人交费为主、集体补助为辅、政府予以政策扶持或适当补助的原则，分层次、分类别、分进度纵深推动农牧区养老保险制度的实行。
　　在近期，应着力抓好被征地农牧民的保障工作，并结合农牧区合作医疗保险等示范和推动养老保险工作局面的逐步推开。被征地农牧民保险工作关键是制度设计，制度设计好了，保障工作就有规可循，就能良性运作、待续发展。被征地农牧民保险工作重点要把握好以下几点：一是在保障对象上要着眼全覆盖。凡是失地人员都应作为保障对象，否则会引起大的支付风险。同时，在保障对象的确定上，对征地较早的农牧民、“农嫁女”、“小城镇户改人员”等特殊对象，要合理确定政策界线，深入细致做好思想工作。二是在保障模式上，坚持从基本生活保障起步，积极探索与社会基本养老保险接轨的保障机制。三是在保障资金的监管运行上，要进一步规范化、制度化。要建立健全基金监督和管理机制，从农村土地出让金中提取部分用作保险基金，并及时到位政府按比例补助的资金，确保被征地农牧民保障资金安全运行和实现保值增值。四是要扎实推进各项配套改革。建立农牧区社会保障体系是个系统工程，除了加大政府保障投入外，还要积极务实地推进农牧区集体资产管理体制、户籍制度、土地制度、生态移民等配套改革。
　　（五）强化服务平台建设，进一步提高社会保障管理服务水平。随着经济社会的快速发展，社会保障的任务越来越重，涉及面越来越广，重心越来越往下转移。可以说，加快社会保障基层平台建设已经到了刻不容缓的地步。这是做好整个社会保障的基础。离开了这个基础，我们所有工作都将无法进一步深化。从我州的实际情况看，这个平台的基本框架已基本形成，但也有一些地方的人员、经费、场所、职责尚没有到位，工作体制和机制需要进一步理顺和完善。第一，管理要进一步加强。这项工作今后会越来越强化，任务会越来越多。我们说政府不能“越位”，但类似社会保障这样的职能更不能“缺位”，必须进一步“到位”，进一步加强。要加强机构的运作规范，不仅要把社会的平台建设好，而且要抓紧建设好乡镇的平台。第二，职能进一步整合。建议将农牧区养老保险等业务职能划归社会保障部门实行统一管理和运作，并逐步将社会保险、劳动就业、社会救助、社会优抚、退休人员社会化、外来人员和计划生育的管理服务等职能纳入到乡镇和社区工作平台，真正做到机构、人员、经费、场地、职责、工作“六到位”。